文/安卓

东江下游，一条全长83公里的东深供水工程，其年产生的经济效益在60亿元人民币以上。而在它的上游，东江水源保护地河源市，数十年来并没有从中得到任何直接的收益，相反，每年还要付出数十亿的环保投入。

“这公平吗？”广东省社科院珠江区域经济研究中心主任成建三说。事实上，从2003年开始，东江流域的生态补偿就已经在探讨之中，但多年来，补偿机制一直难以落实，就全国来看，大江大河流域推行生态补偿机制也并非顺利，那么，生态补偿究竟难在何方？

 

饥渴的城市

东江是珠江流域的三大水系之一，其流域内年平均水资源总量达到331.1亿立方米，并直接肩负着河源、惠州、东莞、广州、深圳及香港的用水。河源市就在东江流域的上游，是蜿蜒的东江在广东省内遇到的第一个城市，干流河源段长度达到254公里，占东江全长的45.5%。

在这样的一个上游城市，水源保护尤其重要，据统计，近年来广东省下发的东江水及东深供水工程水质保护的法规就有八九个之多。

2011年初，广东出台《广东省东江流域新丰江枫树坝白盆珠水库库区水资源保护办法》，其中规定：在水库库区保护范围内，严禁从事破坏水资源的采石、开矿、取土、陡坡开采、毁林开垦、大规模禽畜养殖等活动。

作为广东生态发展示范区和全国的低碳经济示范区的河源，再加上保护水源任务在身，由此，工业、旅游及林业等诸多项目均受到限制，近年来，河源也自觉地将近千亿元的工业产值拒之门外。

但另一方面，河源仍是广东的欠发达地区，每年需要省财政的转移支付。在河源市，笔者了解到，因为没钱，目前有不少环保和生态保护项目无法建成，在东江上游，一些水源涵养林和水土保持林项目已经停止建设，多个县级的污水处理厂因为污水管网项目资金短缺而无法投入运营，或者建成后因为成本过高而无法维持运营。

虽然项目受限制，但每年的环保投入却一分不能少，数据显示：2007年，河源地方财政一般预算收入15.16亿元，环保投入8.55亿元；2008年，河源地方财政一般预算收入17.61亿元，环保投入8.99亿元；2009年，河源地方财政一般预算收入20.18亿元，环保投入12.81亿元。

综合来计算，2007年～2009年，河源的环保投入达到30.35亿元，相当于同期地方财政一般预算收入的57.32%。在这个饥渴的城市每年为数十亿生态保护资金发愁的背后，是东江水资源产生的巨大收益。

取水东江的东深供水工程是上世纪60年代为解决香港饮用水困难而兴建的，据了解，东深供水工程每天供水量超过800万立方米，年供水能力为24.23亿立方米，其中供给香港11亿立方米，供给深圳8.73亿立方米，供给东莞沿线4亿立方米。

成建三说，根据香港人大代表关于东江水资源的一份报告《香港区全国人大代表对东江水源污染防治工作调研总结报告》： 2010年东深供水工程的直接经济效益包括香港的30亿港元，加上供给深圳的8.73亿立方米(水价2.85/立方米)，供给东莞沿线的4亿立方米(水价2元/立方米)，年产生的经济效益在60亿元人民币以上。

“河源理应在东深供水工程的效益贡献的收益中占据一席之地，但是数十年来，河源并没有从东深供水工程中得到任何直接的收益。”成建三说。

一条江上的利益格局

如今，对于河源来说，探索建立东江流域生态补偿机制已是迫在眉睫。

2010年6月底7月初，国家发改委、环保、水利、住建等四部委组成调研组，到河源市调研流域生态补偿机制。河源市市长刘小华就对调研组表示，为了保护生态环境，河源作出了重大牺牲，河源期盼尽快建立生态补偿机制，推进生态环境保护有法律机制、行政机制、道德机制、利益机制等4种机制。

刘小华认为，法律机制、行政机制、道德机制虽能发挥巨大作用，但不能从根本上解决问题，最根本的还是要建立利益机制。生态补偿机制作为一种利益机制，更能激发生态保护区、水源保护区长期做好生态保护工作的热情。

事实上，从2003年开始，东江流域的生态补偿就已经在探讨之中，但多少年来，真正政府层面的补偿机制一直难以落实。

那么，东江流域生态补偿究竟难在何方？成建三说，首先就是补偿范围难以界定，标准也难以考量，这条江不仅仅涉及广东的河源、惠州、东莞、广州、深圳这5个城市，同时还涉及香港及东江发源地江西省。

“如果惠州、东莞、广州、深圳要补偿河源，香港也要拿出相应的补偿方案，同时，补偿的不仅仅是河源，还有江西省。”

据了解，东江发源于江西省南部，在位于江西寻乌、安远和定南三县的东江源区则被誉为香港和珠三角的“生命之源”。

近年来，除了河源，江西也一直在呼吁尽快建立东江流域生态补偿机制，江西省环境保护厅副厅长雷元江在全国两会上，积极建议尽快出台国家层面的生态补偿条例，把江西东江源头区域列入全国生态补偿机制建立的试点区域，并给予财政转移支付的支持。

其缘由也是因为发源地捉襟见肘的经济能力，据了解，由于财力有限，东江源区内城镇污水处理厂建设缓慢、氨氮污染、畜牧养殖粪便处理不力、工业排放不达标以及果业过度开发造成水土流失等问题，仍未能得到很好的解决。

对此，成建三说，江西虽然是东江源，但流入广东境内的东江水水质并不好，常常是Ⅳ至劣Ⅴ类，经常爆发污染，而下游饮用的东江水之所以能够常年保持在II类，大部分要靠河源的水库。

“我并不是认为广东不应该对江西有所补偿，只是希望生态补偿以后，江西来水不要太差。”他说。

2011年中央一号文件也指出：加强水源地保护，依法划定饮用水水源保护区，强化饮用水水源应急管理，建立水生态补偿机制。

 

跨境补偿

事实上，在企业层面上，广东已经与江西启动了东江流域跨省生态补偿试点工作，2005年出台的《东江源生态环境补偿机制实施方案》，明确从2006年开始，广东粤海集团每年从东深供水工程水费中拿出1.5亿元资金，交付上游，用于东江源区生态环境保护。

但是，在两地政府层面一直没有相关的机制。

“这其中也有一个担心。”成建三说，一旦广东确定了对东江上游包括江西省寻乌、安远和定南三县以及广东的河源市进行政府层面的生态补偿，那么广东境内还有西江、北江和韩江，这三条江的上游城市及发源地是不是也应该补偿呢？

届时，广东涉及的将不是一条江上的利益，而是境内所有河流的跨境补偿问题。

事实上，就全国来看，目前已经有8个沿海省份开展了生态补偿，包括江苏试点实施水污染物排污权有偿使用和交易；福建实施江河下游地区对上游地区的森林生态效益补偿制度；山东省政府建立生态补偿资金制度；辽宁实施对东部生态重点区域财政补偿政策。

另外，河北对全省七大水系201个河流跨界断面实行生态补偿政策，这也在国内开创了全流域生态补偿的先河。而在这些试点里，浙江和安徽建立的新安江流域跨省生态补偿机制最为瞩目。

这个机制包括共同设立的新安江流域水环境补偿基金，根据奖优罚劣的渐进式补偿机制，由环境保护部每年负责组织皖浙两省对跨界水质开展监测，明确以两省省界断面全年稳定达到考核的标准水质为基本标准。

安徽提供水质优于基本标准的，由浙江对安徽给予补偿；劣于基本标准的，由安徽对浙江给予补偿；达到基本标准的，双方都不补偿。试点实施方案至今没有公布，主要是上下游地区对水质标准还有不同看法，两省正在协商之中。

当时，这种思路也为全国面临跨境生态补偿困局的省份提供了借鉴和参考。

目前，国家发展和改革委同有关部门研究起草了《关于建立完善生态补偿机制的若干意见》稿和《生态补偿条例》框架稿，并征求了有关方面意见，其中，《若干意见》稿有望在近期上报国务院审议。

 

逃离东江还是守望东江

现如今，广东作为下游地区，所面临的紧急情况是上游省份水污染给下游带来的损失。据不完全统计，每年排入广东各城市水源地的废污水量超过1.7亿立方米，

同时，邻居省份流入广东的江河水质也呈现出下降趋势。据有关公报，2009年、2010年，西江省界河流水质为Ⅲ类；东江省界河流水质Ⅳ至劣Ⅴ类；韩江石窟河上游长潭水库水质为Ⅴ类；粤西省界河流水质为劣Ⅴ类。

另外，上游省份或是广东省内上游城市水污染突发事件也愈加频繁。

2010年7月3日福建省上杭县紫金山矿业重大水污染事件造成广东韩江梅州段涉污染水域断面铜浓度超标。2011年6月下旬，广东省韶关市在例行监测中发现武江河乐昌段出现锑浓度异常，确认原因是广东省上游来水锑浓度过高，导致过境水质出现异常，武江河发源于湖南省临武县。

广东的高要市，上游200余家养猪场将猪粪直排到双金河，引起该河流严重污染，双金河最终将注入西江。

“我们一直都认为西江水质优良，事实上，近些年，西江水质引发的担忧甚至大过东江。”成建三说，在东江，上游有河源市护水，下游有香港的督查，所以东江水质一直比较平稳，上游污染逐年减少。

“然而，西江的上游城市及省份，都处在工业化快速发展期，流域内的工业园、产业转移园星罗密布，下游城市又监督力度不大，再过几年，西江水质堪忧。”

与此同时，一个趋势是，西江水正在成为珠江东岸城市的救命稻草。

资料显示，由于东江流域人口高度密集，人均水资源量很低，仅为1100立方米/年，远远低于国际公认的1700立方米/年的人均用水警戒线，更低于全省人均水资源量2100立方米/年和全国人均水资源量2200立方米/年。

2008年，广东下发《广东省东江流域水资源分配方案》，根据《方案》，在正常来水年惠州分到25.33亿立方米，东莞是20.95亿立方米，广州为13.62亿立方米，深圳是16.63亿立方米，然而随着城市的发展，城市用水需求逐年提升，东江变得力不从心。

而西江年均径流量约2670亿立方米，占珠江流域总量的80%，水量之丰沛仅次于长江，河流自净能力强。

为了解决用水尴尬，广州市政府在2007年5月正式发文明确实施西江引水工程，并于2010年9月饮水成功，其输水管线全长达到71.6公里，总投资达到89.53亿元。广州市中心城区从此形成东江、北江、西江三江并举水源格局。

根据《珠江三角洲基础设施建设一体化规划》(2009年～2020年)广州在保留东江水权的前提下，广州几大片区正逐步逃离东江，广州中心区在东江北干流的水源地主要作应急备用水源，将腾出的水量补充给东江片的缺水城市。

东莞、深圳也在积极探讨“西水东调”的可能性，东莞此前也前往广西桂平以及佛山顺德等地实地了解西江水资源保护和开发，为将来“西水东调”做前期准备工作。

而河源一边极力倡导开展水生态补偿，一直也在试图通过市场经济手段，将生态效益直接转化为经济效益。将河源市的新丰江水库，直接供水到东莞、深圳及香港等地区，目前已与东莞签订了直饮水框架协议，与深圳达成了意向。

东江直接肩负着河源、惠州、东莞、广州、深圳及香港的用水。

广东省河源市万绿湖